【内容提要】随着我国新能源汽车产业的持续快速发展，解决好新能源汽车循环利用问题是实现新能源汽车产业可持续发展的重要保障。我国现行新能源汽车循环利用管理机制，主要依托传统汽车循环利用管理制度建立，存在新能源汽车报废制度尚待完善、动力电池回收市场亟待进一步规范、新能源汽车专用零部件再制造市场需引导等问题。建议尽快开展以下工作：一是加快完善新能源汽车报废制度；二是加快动力电池回收利用体系建设；三是加强生产者责任延伸制度管理约束；四是鼓励支持新能源汽车零部件再制造行业发展。
习近平总书记指出，发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路。党的十八大以来，我国统筹推进技术创新、推广应用和基础设施建设，新能源汽车产业发展取得了举世瞩目的成绩，不仅为世界经济发展注入新动能，且连续7年产销全球第一。而随着我国新能源汽车保有量的快速增长，如何解决好报废新能源汽车的循环利用问题，也逐步成为各界关注的热点问题之一。
一、现状和问题
伴随着新能源汽车产业快速发展，我国在新能源汽车及动力电池等关键零部件的循环利用发展方面取得了一定成效，但在制度完善与落实、回收体系构建等方面仍存在一些关键问题亟待解决。
（一）报废新能源汽车数量快速增加，新能源汽车报废标准尚未明确
近年来，我国报废新能源汽车回收量开始逐年增长，由2018年的不到1000辆，增长到2021年的约3.4万辆，随着我国新能源汽车市场驱动的逐步深入及保有量的不断增加，前期推广应用的新能源汽车即将进入批量报废阶段。
我国现行机动车报废制度对小、微型非营运载客汽车没有强制报废使用年限要求，通过年检等手段判定是否强制报废，而在《机动车安全技术检验项目和方法》（GB38900-2020）等对在用车有关要求的国家标准中，基本没有对新能源汽车特有的三电系统（电池、电机和电控）的安全相关检验项目和方法，因此私人新能源车辆强制报废无法通过年检来判定。此外，采用换电模式的新能源汽车在营运领域推广应用数量越来越多，现行《规定》未明确采用换电模式的新能源汽车车辆的报废标准。
（二）动力电池回收利用体系建设初见成效，但回收市场不规范，梯次利用经济性不明显且存在安全隐患
我国动力电池回收利用体系建设整体上分为“回收体系建设、梯次利用和再生利用”三个环节。截至2022年8月底，190余家汽车生产、动力电池综合利用等企业在全国设立了10235个回收服务网点，同时，培育了45家梯次和再生利用骨干企业，探索形成“梯次电池以租代售”“废料换原材料”等一批新型商业模式，回收利用体系正在逐步完善。
目前，汽车生产企业仅能控制质保期内更换的废旧动力电池，绝大部分废旧动力电池归用户所有，而国家对废旧动力电池转移渠道并未做强制性规定，导致市场上的废旧电池基本处于价高者得的局面，通过生产企业体系规范回收的电池数量有限，“正规军干不过游击队”现象频发，废旧动力电池回收市场仍然混乱，正在重复铅酸电池回收利用“先乱后治”的老路子，亟待在产业发展初期进一步规范加严。此外，现阶段我国退役动力电池存在一致性较差、尺寸规模型号各异、数量不稳定等问题，在梯次利用过程中涉及的电池分选、检测、重组时需要投入较高的成本，较难实现规模效益，经济性不明显。此外，目前我国对梯次利用行业没有强制性管理法规，梯次利用产品质量缺乏保障，存在安全环保隐患。
（三）汽车产品生产者责任延伸试点申报取得积极进展，但产业链上下游未有效联动
2021年6月，工信部会同科技部、财政部、商务部联合印发《汽车产品生产者责任延伸试点实施方案》，以试点工作为先导探索汽车生产企业履行延伸责任（EPR制度）的方法和模式，共遴选出11家汽车生产企业以及60余家产业链上下游相关企业入选EPR试点名单。
虽然试点工作取得了阶段性成效，但在汽车产品生产者责任延伸试点推动过程中，尚未形成有效的产业链上下游闭环管理机制，尤其是生产、回收两端的联动不强。大部分汽车生产企业与回收拆解、资源综合利用等企业缺乏互动，对再生材料和再制造产品推广应用的信心不足，不利于回收拆解等企业针对性提升报废汽车零部件、材料的拆解利用效率，更难以推动生产企业开展可回收性设计。
（四）新能源汽车专用零部件再制造处于发展初期，亟待政策引导鼓励
自2008年3月国家发改委启动首批14家汽车零部件再制造企业试点工作以来，汽车零部件再制造产业现已成为我国再制造产业的主力军。初步统计，2021年我国汽车零部件再制造产值达200亿元，约占全国再制造行业产值的1/3。随着我国新能源汽车产业的快速发展，零部件再制造产品也由传统汽车零部件逐步扩大到新能源汽车专用零部件，包括驱动电机、电机控制器、空调压缩机、车载充电器等。现阶段，新能源汽车车型和主要零部件更新迭代较快，对于在用车的备件供应保障难度很大，通过使用再制造产品能够更好地保障用户的车辆维护需求。
新能源汽车零部件再制造产业在我国处于发展起步阶段，我国尚未出台针对性的政策标准对该行业进行规范、引导及鼓励。近期看，不利于新能源汽车零部件再制造产业快速发展，支撑新能源汽车售后维修需求；长期看，作为传统汽车零部件再制造的重要补充，也不利用再制造行业整体可持续、有序发展。
二、原因分析
目前，新能源汽车循环利用的管理政策基本与传统燃油汽车在同一个管理框架下，随着新能源汽车产业的快速发展，两者管理机制的差异性也更加明显。
（一）针对传统燃油机动车建立的循环利用政策法规标准不完全适用新能源汽车
我国现有汽车循环利用管理政策体系主要针对传统汽车设计的，随着报废新能源汽车数量的增长，现有管理体系已无法满足新的管理需求。一是针对新能源汽车报废的法规有待健全。现行《机动车强制报废标准规定》制定时，新能源汽车尚未大规模发展，因此我国机动车强制报废管理中并未考虑新能源汽车的特殊性，缺乏新能源汽车强制报废的针对性要求。机动车年检尚无针对新能源汽车的特殊技术要求，可能会带来新能源汽车长期使用的安全隐患。二是法规对市场主体责任要求仍不清晰。目前，报废机动车回收拆解企业回收的报废新能源汽车动力电池缺失现象严重，其在进入拆解企业前已被拆卸，具体流向不明。在出租车、公交车、物流车、环卫车等集团用户以及保险公司领域，动力电池回收利用问题仍待进一步规范。
（二）政策法规对部分环节约束力不足
我国近期出台的多个政策文件中，如《报废机动车回收管理办法》、《报废机动车回收管理办法实施细则》、《新能源汽车动力电池回收利用管理暂行办法》等，均把加强动力电池回收利用以及生产者责任管理作为重要内容，但由于尚未出台具备强制约束力的上位法，导致企业落实相关责任的积极性和合规性均不强。此外，在要求生产企业与报废机动车回收拆解企业、资源综合利用企业等加强信息共享、提供汽车拆解手册、集团客户废旧动力电池规范交售等关键环节的政策要求强制约束力不足。
（三）管理部门间高效联动管理机制尚未形成
报废机动车回收拆解方面，《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》发布后，各地方基本完成了将各级商务执法职能和队伍移交给市场监管部门的工作，但是目前各地联合执法协调机制尚未统一建立，且开展力度不一，行业执法配合方面程序不畅，效率不高；汽车报废和注销信息没有共享，部分废车完成了注销手续，却没有流入资质报废企业，废车流向管理的监督管理开展不畅，也成为废车流失的一个因素。动力电池回收利用方面，废旧动力电池属于危险品，应当按照国家有关危险货物运输规定进行管理，目前并没有针对废旧动力电池运输的专项检查执法。此外，当前对动力电池梯次利用和再生利用企业，采取自愿性公告的管理方式，并不能有效规范和管理违规企业。
三、政策建议
开展汽车循环利用是建设资源节约型、环境友好型社会，助力实现“双碳”目标的重要举措。完善我国新能源汽车循环利用政策，破除行业发展障碍，对支撑我国新能源汽车产业发展以及推动绿色低碳循环经济发展具有重要作用。
（一）加快完善新能源汽车报废制度
加快开展在年检中增加新能源汽车动力电池安全性检测项相关研究。建议机动车年检主管部门牵头，联合第三方研究机构、汽车生产企业、动力电池生产企业和机动车检验中心等各相关方组建工作组，开展动力电池快速、非破坏性、非实验性安全性检测项目和方法的研究，并先行开展试点，成熟后再修订机动车安全技术检验标准向全国推广。
新能源营运车辆强制报废指标中应增加行驶里程指标。尽快加强对报废营运新能源汽车行驶里程数据的统计及研究分析，确定相应使用年限下具体行驶里程或范围，将行驶里程作为营运新能源汽车报废的强制性指标，使用年限与行驶里程先到者为准。
强对整车报废、电池退役等不同情形的管理。针对非换电模式，应进一步加强报废新能源机动车带动力电池完整报废制度的约束力。对采用换电模式的新能源汽车达到规定的机动车使用年限后，允许报废新能源汽车不带动力电池报废。对动力电池，尽快开展相关研究，综合考虑动力电池相应技术指标制定合理的动力电池退役标准。
（二）加快动力电池回收利用体系建设
制定专项法规，提高政策约束力。按照动力电池全生命周期各环节产权转移流程，科学合理研究和设计各环节参与主体应满足的条件、承担的法律责任，明确各相关监管主体及其监管责任，明确含消费者在内的各主体的罚则。将动力电池生产企业作为回收的责任主体，探索制定动力电池回收主体规范条件，不满足条件的企业不能开展回收业务。
完善梯次利用安全配套管理制度。研究制定动力电池梯次利用安全管理规定，明确梯次利用企业应满足的安全条件、梯次利用产品的应用领域范围、各领域产品技术安全指标、安全责任划分等要求。鼓励引导经过动力电池生产企业或汽车生产企业授权开展的方式进行。
严格安全环保执法。开展针对动力电池回收利用各环节主体的常态化安全环保监督和检查，加强对当前已有和新建动力电池回收服务网点的核查，强化对非法回收、倒卖和拆解破碎动力电池企业和个人的打击力度，加强对动力电池产权所有人（含消费者）违规行为的惩罚，营造公平竞争的市场环境。
（三）加强生产者责任延伸制度管理约束
加强汽车产品生产者责任延伸上位法依据。联合相关部门明确对汽车行业实施生产者责任延伸制度，抓紧制定相关具有强制法律效力的上位法。细化电动汽车生产企业在动力电池设计生产、流通使用、回收利用等全生命周期各环节生产者责任延伸范围。
科学合理明确动力电池生产者责任延伸主体及内涵。明确动力电池生产者责任延伸制度主体及内涵，电动汽车生产企业（含进口商，下同）承担汽车生产使用阶段动力电池回收的主体责任，增强动力电池生产企业责任主体地位，动力电池生产企业（含进口商，下同）承担生产废料及其销售于非汽车生产渠道动力电池回收的主体责任，梯次利用电池生产企业（以下简称“梯次利用企业”）承担其生产使用的动力电池回收的主体责任，报废机动车回收拆解企业应负责回收报废汽车上的动力蓄电池。
推动建立各部委间联动机制。所有相关部门加强协同协作，在报废机动车回收活动、汽车零部件再制造、新能源汽车动力电池回收利用、报废汽车注销登记制度、EPR履责等方面齐抓共管，推动EPR制度落地实施，引导形成多方参与、协同推进的长效工作机制。
（四）鼓励支持新能源汽车零部件再制造行业发展
开展新能源汽车零部件再制造试点。借鉴传统汽车零部件再制造经验，针对汽车动力电池、驱动电机、电机控制器、空调压缩机、车载充电器等新能源汽车特有产品开展试点工作，探索符合新能源汽车零部件再制造特点的发展模式。
鼓励开展动力电池再制造研究与探索。针对动力电池修复特点，尽快出台动力电池再制造的相关政策标准，对相关定义、条件及规范活动等进行规定。开展新能源汽车动力电池“以旧换再”活动，推动提高再制造动力电池的使用占比。
（作者李震彪、黎宇科、王佳、孟庆瑶、刘玮琪单位为中汽中心中国汽车战略与政策研究中心）
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